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4月10日，習近平總書記在海南省三亞市崖州灣種子實驗室考察調研時強調，種子是我國糧食安全的關鍵。只有用自己的手攥緊中國種子，才能端穩中國飯碗，才能實現糧食安全。

保障糧食安全一直是我國治國理政的頭等大事。今年兩會期間，在政協農業界、社會福利和社會保障界委員聯組會上，習近平總書記就重點談了“中國飯碗”問題：“如果我們端不穩自己的飯碗，就會受制于人”。當前，保障糧食安全有哪些值得重視的新趨勢、新問題？一起來看中國宏觀經濟研究院產業所研究員姜長云的文章。

4月10日下午，習近平總書記在海南省三亞市考察調研。

01

近年來我國糧食生產和消費的若干新趨勢

主要糧食產區北移且向主產區集中化步伐加快。2001～2020年的20年間，糧食增產量占全國糧食增產總量比重超過5%的省（自治區）共有8個，按占比從高到低的順序依次是：黑龍江（24.1%）、河南（13.1%）、內蒙古（11.7%）、吉林（10.4%）、山東（7.8%）、安徽（7.5%）、河北（6.0%）、遼寧（5.8%），合計占全國糧食增產總量的86.4%，僅黑龍江、河南、內蒙古、吉林4?。ㄗ灾螀^）就占全國糧食增產總量的59.3%。分品種看，主要糧食產區北移，尤以當前作為我國第一大糧食作物的玉米為甚，稻谷次之，小麥變化不大。稻谷生產位居全國前3強的省份，2000年分別是湖南（12.7%）、江蘇（9.6%）、四川（8.7%），2019年轉變為黑龍江（12.7%）、湖南（12.5%）和江西（9.8%）；小麥產量位居全國前3強的省份，2000年為河南（22.4%）、山東（18.7%）、河北（12.1%），2019年為河南（28.0%）、山東（19.1%）、安徽（12.4%）；玉米產量位居全國前3強的?。ㄗ灾螀^），2000年為山東（13.8%）、河南（10.1%）、河北（9.4%），2019年轉變為黑龍江（15.1%）、吉林（11.7%）、內蒙古（10.4%）。相較于2000年，2019年我國稻谷、小麥、玉米三大品種產量位居前3強的省占全國比重均有幾個百分點的提高。2001～2019年的19年間，黑龍江省稻谷、玉米增產量分別占全國稻谷、玉米增產總量的74.7%和20.3%。

糧食生產能力區域分化加劇。遼寧、河北、山東、吉林、內蒙古、江西、湖南、四川、河南、湖北、江蘇、安徽、黑龍江13個糧食主產區?。ㄗ灾螀^），2000年糧食產量共32607.43萬噸，2020年增加到52597萬噸，占全國比重由2000年的70.6%增加到2020年的78.6%。北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和海南7個糧食主銷區省市，2000年糧食產量共4474.34萬噸，2020年減少到2871萬噸，占全國比重由2000年的9.7%下降到2020年的4.3%。同期，11個產銷平衡區省份的糧食總產量增加了2345.25萬噸，增長了25.7%，但占全國糧食總產量的比重卻由2000年的19.8%下降到2020年的17.2%。在13個糧食主產區省份中，2000年只有遼寧省人均糧食產量低于全國平均水平，2020年共有四川、江蘇、湖南、湖北4省人均糧食產量低于全國平均水平，分別低于全國平均水平11.1%、7.2%、3.9%和0.4%。在全國31個省（市、自治區）中，人均糧食產量低于全國平均水平的省份數，2000年為15個，2020年增加到19個，其中14個省份低于全國平均水平的幅度明顯擴大。2020年人均糧食產量最高的黑龍江、吉林、內蒙古三?。ㄗ灾螀^）人均糧食產量分別為2367.6公斤、1580.1公斤和1523.5公斤，分別相當于全國人均糧食產量的4.99倍、3.33倍和3.21倍。同年，人均糧食產量最低的北京市、上海市和浙江省，人均糧食產量分別僅為13.93公斤、36.75公斤和93.81公斤，分別僅及各自2000年水平的13.2%、34.0%和36.1%。從2000年到2019年，河南省小麥產量占全國小麥總產量的比重從22.4%提高到28.0%；2001～2019年間，河南省小麥增產量是同期全國小麥增產總量的44.3%。同期，河南、山東兩省小麥增產量占全國小麥增產總量的比重合計達59.5%。

糧食生產和消費的空間分離程度明顯擴大。我們之前的研究已經顯示，近年來我國糧食及其主要品種生產、消費的空間分離拉大，其影響值得高度重視。近年來，在我國主要糧食產區北移的同時，人口分布略有南移。人口數占全國比重超過5%的省份，按占比由高到低的順序，2000年依次是河南、山東、廣東、四川、江蘇、河北和湖南7省，其人口數合計占全國的44.2%，其糧食產量合計占全國的46.5%；2020年人口數占全國比重超過5%的省份依次是廣東、山東、河南、江蘇、四川、河北6省，其人口數合計占全國的40.4%，其糧食產量合計占全國的36.7%。如果用31個省（市、自治區）糧食產量占全國比重與其人口數占全國比重之差，作為對應省份糧食產量占比與人口數占比的偏離度，而且占比均用百分數表示，那么，31個省份這種偏離度的標準差在2000年為1.0，2020年擴大到2.6。2020年，黑龍江省人口占全國的2.3%，糧食產量占全國的11.3%；同年，廣東省人口占全國的8.9%，其糧食產量僅占全國的1.9%。

消費需求日益呈現優質化、專用化、綠色化、品牌化、體驗化趨勢。溫飽問題解決后，隨著城鄉居民收入和消費水平的提高，以及消費者食品安全意識的增強，城鄉居民的糧食消費需求日益由追求“吃飽”轉向追求“吃好”、由追求數量增長轉向追求質量提升，糧食消費需求的個性化、多樣化進程加快，優質、專用、綠色、品牌化糧食，如許多地方形形色色的有機大米、綠色糧食等，日益受到消費者的青睞，成為糧食消費需求的重要增長點。黑龍江“五常大米”、吉林“梅河口大米”、山西沁縣“有機黃小米”等區域糧食公共品牌的影響力不斷提升。居民消費對食品營養、風味、口感、體驗等要求的提高，帶動專用化糧食種植迅速擴張。如河南等小麥主產區根據加工企業的不同需求，分別專門種植適用于制作面包、拉面、餃子的優質強筋小麥和適用于制作餅干糕點的優質弱筋小麥。人口老齡化的推進和居民康養保健意識的提升，帶動“富有”或“定向含有”特定營養物質、專門用于功能性食品原料生產的糧食種植迅速崛起，如“富硒大米”。許多地方糧食全產業鏈可追溯體系的發展，在很大程度上正是順應了城鄉居民對糧食消費不斷增長的優質化、綠色化消費需求。國家實施優質糧食工程，推動品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產；許多農業產業化龍頭企業踴躍參與各種名優特糧食品種的打造，并取得良好的經濟效益甚至社會效益、生態效益，也與糧食消費需求優質化、專用化、綠色化、品牌化發展密切相關。近年來，許多地方結合發展優質、專用、特色糧食種植，推動涉糧農村一二三產業融合發展，如發展稻鄉游、開發稻田畫、組織稻田認種等活動，順應了城鄉居民對生態、文化、體驗等不斷提升的消費需求。

02

保障糧食安全值得重視的若干新問題

糧食生產成本迅速提高、效益和比較利益下降問題加劇。觀察2010～2019年我國糧食生產成本收益關系的變動，大致可將其分為兩個時期。2010～2013年為每畝總成本迅速增加期，2014～2019年為每畝總成本緩慢增加期。以三種糧食平均為例，2010～2013年每畝總成本增加425.78元，年均遞增14.3%；2014～2019年每畝總成本增加82.70元，年均遞增1.3%。進一步剖析每畝總成本增加的主要原因，可見在2010～2013年的總成本迅速增加期，每畝物質與服務費用、人工成本和土地成本的增量分別為117.72元、241.32元和66.74元，分別占總成本增量的27.6%、56.7%和15.7%。在2014～2019年的成本緩慢增加期，每畝物質與服務費用、土地成本分別增加47.12元和51.89元，分別占每畝總成本增量的57.0%和62.7%，每畝人工成本不增反減（16.31元），占每畝總成本增量的-19.7%。每畝用工數量減少和勞動日工價增長放緩，共同推動每畝用工成本的減少。

在現有農產品成本收益統計中，每畝現金收益即產品產值減去為生產該產品而發生的全部現金和實物支出后的余額，反映生產者通過農產品種植每畝實際的收入狀況。我國三種糧食平均、稻谷、小麥、玉米生產每畝現金收益，2009年分別為466.71元、545.50元、392.44元和462.11元，2013年分別增到625.34元、734.74元、460.64元 和680.69元，2019年則分別變化為540.89元、610.58元、525.29元和486.79元。與2010～2013年的成本迅速增加期相比，在2014～2019年的成本緩慢增加期，每50公斤主產品平均出售價格由上升轉為下降，導致雖然每畝總成本增長放緩，但除小麥每畝現金收益有所提高外，三種糧食平均、稻谷、玉米每畝現金收益不僅沒有增加，反而呈現較大幅度下降。而從2010年到2019年，我國外出農民工月均收入由1690元增加到4427元，增加了162.0%；2020年又比上年增加了2.7%，達4549元。換句話說，農民外出務工一個月的收入，相當于在一個生產季節種植8～10畝地糧食的收入。近年來部分地區農村耕地撂荒問題加重，固然有多種原因，但農業經營比較利益低影響農民種糧積極性，往往是其中較為重要的原因。

危及糧食安全的風險和不確定因素明顯增多。近年來，我國糧食安全保障能力明顯增強，“谷物基本自給，口糧絕對安全”穩定實現。但就總體而言，影響糧食安全的風險和不確定因素仍然較多，并且還在不斷增多加重，需要引起高度重視。從傳統因素來看，許多糧食主產區長期片面追求糧食增產，加劇地下水位下降、水土流失、面源污染、土壤有機質減少和生態環境破壞等嚴重問題，容易推高糧食生產成本、影響糧食品質的提高，甚至嚴重侵蝕穩定或增加糧食生產能力的可持續性。部分糧食主產區，特別是近年來對我國糧食增產作出重要貢獻的華北平原，因追求糧食增產等原因導致嚴重的地下水漏斗問題；在近年來對我國糧食增產作出突出貢獻的東北地區，許多地方為了追求糧食增產，過度施用化肥、農藥并對耕地進行掠奪性開發，導致土壤有機質大量流失、蓄水保墑能力下降，尤其是坡耕地黑土層變淺。這些正在形成對其實現糧食增產提質可持續性的嚴峻挑戰。許多糧食主產區高標準農田建設投入不足、標準等級低，抵御重大洪澇災害的能力差，不僅容易增加糧食生產成本，影響農機等現代農業生產性服務的可得性，還容易阻礙糧食品質的提高，打擊農民的種糧積極性。隨著互聯網的普及和城鄉居民食品安全意識的增強，土壤污染、糧食產品重金屬殘留超標等食品安全風險，對農業全產業鏈可持續運行甚至區域農業品牌建設的影響正在迅速凸顯。近年來，國際投資和貿易環境的不穩定性不確定性空前增加，尤其是中美之間貿易沖突升級，成為影響世界糧食安全新的風險和不確定因素，也為我國通過參與國際市場拓展維護國內糧食安全的回旋空間增加了新的障礙和不確定性。

近年來，國內外重大動植物疫情和極端天氣災害多發頻發，且往往呈現突發性強、破壞性大、影響深遠等特點。從國內來看，這不僅容易導致糧食生產微觀主體的成本增加、收入減少，還會加大維護國內糧食安全的宏觀成本（如各級政府的抗旱排澇和救災投入）和優化宏觀調控的難度，甚至容易形成對糧食生產、加工、流通和倉儲能力的嚴重破壞。例如，據農業農村部資料，到2021年7月29日，河南暴雨洪澇災害導致全省農作物受災1450萬畝，其中成災940萬畝、絕收550萬畝。河南省常年小麥、玉米產量分別在全國的28%和8%上下。此次暴雨洪災發生在7月底，小麥已經收獲，但部分地區暴雨洪水浸泡倉儲中的小麥，仍然影響小麥市場供應和小麥及其加工品品質，甚至會帶來糧食加工、倉儲能力的局部嚴重破壞。2020年8月底前后3次歷史罕見的強臺風在半個月內接連襲擊東北部分地區，2021年7月底南方臺風“煙花”登陸，都給相關地區帶來了嚴重內澇，給相關地區的糧食生產帶來較大損失。從國際來看，全球氣候變暖導致極端天氣災害頻發重發，容易形成影響國際糧食市場供給和價格波動的“黑天鵝”“灰犀牛”事件，給我國通過參與國際糧食市場調劑余缺、優化糧食市場宏觀調控增加新的變數。如2021年6月以來，美國、加拿大兩個全球重要的小麥出口國，其小麥生產特別是高質量小麥生產都因極端炎熱和干燥天氣遭遇重創。同年7月，德國西部和比利時連日暴雨引發洪災泛濫，甚至淹沒道路，對部分地區農業生產形成毀滅性破壞。而且，從以往經驗來看，面對重大疫情和國際糧食市場供應的緊張局面，許多糧食出口國往往傾向于減少糧食出口以求自保，這就會加劇國際糧食市場供給和價格動蕩。

03

提高糧食安全保障能力

亟待政策創新和宏觀調控

堅持系統思維和產業鏈思維，健全糧食安全制度體系。在當前進入新發展階段、建設高標準市場體系的背景下，提高糧食安全保障能力應該注意推進以下轉變。一是將鼓勵主產區加強糧食綜合生產能力可持續發展機制建設，同落實主銷區、產銷平衡區維護國家糧食安全的政治責任結合起來。結合加強國家糧食安全產業帶建設，通過啟動和升級新一輪高標準農田建設工程、加大力度支持發展農業生產托管等農業生產性服務業、鼓勵提高現代農業科技和物質裝備水平等措施，在落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略和推動“藏糧于主產區、種糧農民糧食生產積極性”的同時，鼓勵糧食主產區、主銷區、產銷平衡區加強合作，協同打造增進國家糧食安全的“命運共同體”。要在落實糧食安全黨政同責的前提下，綜合考慮糧食主銷區和產銷平衡區的人口數量和畜牧業規模，分類確定并適當強化對糧食自給率的底線要求。

二是將加強糧食綜合生產能力建設與加強糧食綜合流通能力建設有機結合起來。供給是生產和流通有機結合的產物，實現糧食安全追求的不是糧食生產與需求的平衡，而是糧食供給與需求的平衡。因此，加強糧食綜合生產能力建設固然重要，加強糧食綜合流通能力建設同樣關鍵。在當前糧食生產和消費空間分離程度擴大的背景下，情況更是如此。加工一頭連著生產，一頭連著流通，對糧食供給和需求都有深刻影響。要按照暢通國民經濟循環的要求，統籌加強糧食綜合生產能力、綜合加工能力、綜合流通能力建設，優化糧食綜合生產能力、加工和流通能力（包括倉儲物流能力）布局，促進其有機銜接、動態協調。推進農業現代化，也要注意順應城鄉居民消費結構升級的需求，將統籌加強糧食生產、加工、流通能力建設，作為提升糧食產業鏈供應鏈現代化水平的重要抓手，著力打造具有更強創新力、更高附加值、更安全可靠的糧食產業鏈供應鏈。

三是增強糧食安全相關政策的底線思維和系統觀念。例如，從中長期角度看，我國生物能源發展不能走以糧食為原料的路線，今后即便糧食出現短期的階段性嚴重過剩，也不能放松對利用糧食生產燃料乙醇的限制。近兩年來，玉米燃料乙醇轉化能力擴張過快，是拉動玉米價格快速上漲的重要原因。糧食市場調控，要注意生產、加工、儲備、進出口、需求引導甚至農資供應或社會化服務等措施協同發力。出臺加強糧食安全保障能力建設的政策舉措，要注意增強其同加強重要農產品供給保障能力建設的協同性和聯動性。比如，在一定時期內，棉花、油料單產水平的提高，部分意味著糧食綜合生產能力的增強，因為社會有條件拿出更多的耕地種植糧食。增強糧食安全保障能力，應同完善農產品市場需求引導和宏觀調控機制結合起來，推進糧食產業鏈運行更好地統籌發展和安全。借此，更好地平抑糧食產業鏈運行過程中的波動，減少資源投入，促進糧食產業鏈優質高效發展和競爭力提升；也有利于減少糧食產業鏈運行和糧食消費過程中的浪費。從系統觀念出發，糧食相關政策的出臺和糧食市場調控，還應更加重視全球經濟形勢的影響。如當前應重視國際航運價格飆升、全球流動性過剩，甚至主要國家財政、金融政策走勢的影響。

優化糧食市場調控應更加重視彈性思維、區間思維和逆周期調節、跨周期設計。當前，世界面臨百年未有之大變局，國內發展的體制性、周期性、結構性矛盾相互交織，加之新冠肺炎疫情影響的復雜性和出現不定期反復的可能性，增加了國內外糧食市場調控的難度。前述我國糧食生產、消費的新趨勢和保障糧食安全值得重視的新問題，也給優化糧食市場調控增加了新的難題和復雜性，要求糧食市場調控更加注重前瞻性、精準性和有效性，防止矯枉過正、調控過猛影響市場機制的正常作用，引發市場供求和價格信號失真或紊亂，進而對糧食市場供求和價格波動推波助瀾，或為未來糧食市場供求和價格出現更大幅度的反向波動埋下伏筆；更要加強糧食市場調控政策的逆周期調節和跨周期設計，防止調控政策對市場供求和價格波動反映滯后形成順周期調節的問題，甚至使此輪調控引發的問題成為需要啟動下輪調控的原因。2015年以來我國為調控玉米倉儲積壓和產能過剩問題、2018年以來我國為解決生豬供給短缺問題采取的調控措施，在總體上取得了良好成效，對此值得高度肯定。但其中是否也存在若干超出預期的情況。例如，2020年下半年以來在較長時間內出現玉米市場供給短缺、價格漲幅較大甚至被迫大量進口的局面；2021年10月生豬價格為13.07元／公斤，較2020年10月下降18.33元／公斤，跌幅較大。有關部門對于這些情況，是否多少也有些始料不及？對此進行深入研究、冷靜觀察，不是為了求全責備，但可以“吃一塹長一智”，有利于在今后糧食市場宏觀調控中少走彎路。要加強對改革開放以來特別是21世紀以來糧食市場調控經驗教訓的研究和比較分析，防止 “今天的你我又在重復昨天的失誤”，甚至將糧食市場供求、價格波動的周期性、結構性風險轉化為體制性風險，形成周期性風險、結構性風險和體制性風險的疊加效應。

具體來說，在對糧食和重要農產品供求失衡現象的調控中，要“多用文火，少下猛藥”，多些有的放矢、前瞻分析，少些盲目應對、被動招架。對糧食市場供求和價格關系的變化，既要保持必要的前瞻性和敏銳性，注意下好先手棋，又要注意冷靜觀察、沉著應對，切忌因政策“急轉彎”“猛扎堆”而加大市場主體要素投入和政府資源配置的浪費，甚至讓市場主體無所適從。在審視出臺調控政策后，寧愿“讓子彈飛一會”——對新調控政策作用生效的過程保持必要耐心和定力；也不要倉促應對、盲目出招，更不要推動政府各部門將某些單獨實施起來可能精準有效但客觀上需要一個滯后生效過程的政策疊加出臺，甚至“一個接著一個”出臺，導致調控措施反應過度過猛，形成“政府替代市場”“政策操控市場”的問題，更要防止政府政策的波動成為加劇市場供求或價格波動的重要原因。換句話說，當糧食市場供求和價格變化超過一定“閾值”后，出臺調控措施要及時果斷，切忌延誤時機。但調控的閾值不宜定得過小，要通過調控閾值的科學確定，對糧食市場供求和價格變化賦予較以往更大的容忍空間和容忍彈性。只要不超過調控閾值之下對應的區間，政府對市場供求和價格變化不必敏感，更不必出臺應對措施。尤其是對糧食市場價格的恢復性增長，只要勢頭不是太猛，政府就不宜頻繁出手，以免加劇市場恐慌、誤導市場主體預期。實踐表明，宏觀調控越是過度緊盯糧食市場供求和價格的微小變化，并采取加大財政金融投入、擴大進出口等措施急于應對，甚至不惜下任務、定指標、強考核，越容易因政策“急剎車或猛給油”，將之前的供給短缺、價格上漲，轉化為隨之而來的供給過剩、價格下跌，形成產能破壞和資源浪費，影響糧食安全保障機制和糧食產業健康可持續發展機制的成長。反之亦反。美國學者格雷格·伊普認為，“當我們過度追求安全時，常常會將自身推向更危險的境地，而適度的風險卻能讓我們更安全”。有些時候，越安全的決策往往越危險。在糧食或農產品市場調控中，也要注意防止此類情況發生。